75号咖啡丨依法能动履职＋促进诉源治理——检察建议助推社会治理现代化

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本期目录

一、社会治理现代化视角下，诉源治理与检察建议的关联

【资料图】

二、依法能动履职视角下，全流程培育检察建议

三、检察一体化视角下，检察建议更好推动诉源治理

本期召集人阮祝军

上海市人民检察院检察委员会专职委员

“民有所呼，我有所应”，检察履职不能仅限于办好案件，还应当在案件办理中敏锐地发现社会上存在的倾向性、普遍性问题，通过制发检察建议，把办案职能向社会治理领域延伸。近年来，全国检察机关积极通过检察建议的方式助力推动社会治理现代化。党的二十大报告指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，检察建议已由检察工作的“可选项”发展为“必答项”。本次咖啡在检察建议写入人民检察院组织法五周年，检察建议工作成效斐然的背景下举办，着力探讨如何进一步发展、完善检察建议工作，更好地助力社会治理现代化。

本期召集人阮祝军

上海市人民检察院检察委员会专职委员

社会治理现代化视角下，只有正确认识和把握检察建议与诉源治理的关联，才能更好的开展检察建议工作，也才能真正取得应有的社会治理成效。今天我们首先围绕如何正确把握诉源治理与检察建议关系进行探讨。

程金华

最高人民检察院特约研究员

上海交通大学研究生院副院长

教授、博导

检察机关开展诉源治理对推动社会治理体系和能力现代化，完善社会矛盾多元预防调处化解机制等方面都有重要意义。关于纠纷的形成和解决有两个机制，一个正的金字塔，一个倒的金字塔。正的金字塔，就是从最小的张家长李家短的矛盾，变成邻里之间长时间的怨恨，最后变成民刑案件。很多金字塔从底部的矛盾到最后变成顶部的少数诉讼案件，层层升级的过程也是一个不断筛选的过程，能不能筛选，就是所谓的纠纷解决的机制，这一点学术界已经形成共识。倒的金字塔是纠纷解决的成本。从张家长李家短到诉讼案件，每个纠纷的解决成本是层层升级的。最开始邻里纠纷的解决成本很低，上升到诉讼则升高成本。司法机关处理一个事件的社会总成本可能是最初成本的100甚至1000倍。两个金字塔说明检察机关参与诉源治理的重要性，也论证了“枫桥经验”的重要性。检察机关参与诉源治理更多是帮助建好前端的规则闸门，发现苗头性、倾向性问题，通过检察建议的方式，在矛盾性质更轻的时候主动参与化解，阻止纠纷层层升级，让金字塔变得更小，对诉源治理推动社会治理体系现代化产生更好的效果。

本期召集人阮祝军

上海市人民检察院检察委员会专职委员

程教授用正反金字塔的理论阐述了通过检察建议开展诉源治理的方法，那么检察建议在诉源治理中应该起什么样的作用、体现什么样的价值？

米蓓

最高人民检察院法律政策研究室

民事行政法律研究处副处长

我认为可以用三句话总结，第一，检察建议起到由治到防的作用。办理违法犯罪案件相当于对已经产生的问题进行治疗，而检察建议是在办理案件发现问题之后，找到出现问题的原因所在或是产生问题的根源，从而进行源头防范。第二，检察建议起到以点带面的作用。办理案件的时候，往往发现或解决的是个案中的问题，可能只反映某一个问题或者某一个侧面的问题。通过检察建议能够带动一类、一个领域、一个行业问题的解决，体现以点带面的内在价值。第三，检察建议起到凝聚社会合力的作用。社会治理是一个系统治理的问题，不能依靠检察机关一家的力量，行政机关、行业协会、各个市场主体本身都要参与其中，体现以我管促都管。

何青云

上海市徐汇区人民检察院检察

委员会专职委员

正如米处所说，凝聚各方合力是检察建议为诉源治理提供的重要价值之一，实践也验证了这一点。比如徐汇区检察院在办理一起医保诈骗案时，发现委托代配药制度执行过程中存在管理漏洞，这些漏洞被不法分子利用，致使医保专项基金受损。徐汇区检察院在严惩犯罪的同时，针对发现的问题制发检察建议，会同医疗保障部门、公安机关、人民法院等8家单位联合建立加强医疗保险欺诈案件信息互通、线索移送的工作联动机制，充分发挥检察监督职能，追诉7名涉及收卡、配药等环节的犯罪嫌疑人。形成了对医保基金诈骗违法犯罪利益链条全方位打击的合力，保护了人民群众的财产安全，取得了良好的政治效果、社会效果、法律效果。

该检察建议获评2021年度全国检察机关优秀社会治理检察建议

。

陈超然

上海市人民检察院检察官

以前的司法办案，治罪的模式在刑事领域体现为公安机关抓人、检察院起诉、法院判决，对于整个社会问题的治理参与是较少考虑的。现在我们身处新时代，而且今年是“枫桥经验”60周年，在这种时代背景下，治罪与治理并重，标本兼治，既需要采取多项措施妥善处理案件，更要从源头上防范诉讼的产生以达到诉源治理，就显得特别重要。检察机关推进诉源治理，就要充分发挥检察机关法律监督职权，与各有关单位和部门协同配合，有针对性的强化诉讼前端、中端和末端等环节的治理。程教授提到的两个金字塔的理论，检察机关在办案中也有所体现，确实越到后端成本越高，成绩越难。这里，除了诉讼环节内案件审查过滤、繁简分流外，通过检察建议“抓前段、治未病”就是一个很重要的途径。检察建议，它的穿透性很强，涵盖检察各大业务，能够形成贯通性的制度。而且根据《人民检察院检察建议工作规定》，检察建议的触角十分宽广，可以有效地把各个领域激活，还具有很强大的法治引领作用。

本期召集人阮祝军

上海市人民检察院检察委员会专职委员

那么检察建议与其他诉源治理方式的边界在哪里？

张栋

华东政法大学纪检监察学院院长、

教授、博导

从诉讼法的学术角度来讲，首先要对检察建议工作本身有一个清晰的定位。原来我们理解检察机关是法律监督机关，参与刑事诉讼的全过程，这个定义还是比较狭窄的。如果从组织法和宪法性文件上对检察机关的定位来看，检察机关实际上参与整个社会治理过程，能动性不同于法院消极性的司法特征，所以检察机关本身的职责定位就要求依法能动履职。其次，边界的问题就是要想有所作为，必须得有作为的分寸感，明确哪些是该检察机关做的，哪些是不该检察机关做的。正如超然主任所说，检察工作要遵从法律依据。比如检察建议工作规定明确有5种检察建议，从分类上看，再审检察建议、纠正违法检察建议与诉讼有关；公益诉讼、社会治理检察建议、其他这三类与参与全过程治理有关。但这不代表可以漫天撒网，因为检察机关是司法机关，要有职权意识。程教授也提到有时司法机关介入纠纷效果不好，因为破坏了原来的自治功能。只有介入后能够引发注重，产生比较大的影响，这样的源头我们才需要去介入。能动性则体现在治未病，发现了苗头及时介入，解决整个系统性的问题，这也是治理一片的意义所在。

本期召集人阮祝军

上海市人民检察院检察委员会专职委员

刚刚我们讨论了检察建议诉源治理宏观定位问题，在检察依法能动履职视角下，如何构建从发现到研判，通过调查核实、自发督促落实、宣传评价的全流程检察建议工作体系。

米蓓

最高人民检察院法律政策研究室

民事行政法律研究处副处长

在提升线索能力方面需要树立三个意识：第一，依法能动履职意识。最高检近年来一直强调依法能动履职，对法律监督工作提出更高要求。摒弃就案办案、就事论事，在办理案件的过程中有见微知著的意识，善于、敏于发现案件背后存在问题，尤其关系到国家安全、行业健康发展，以及其他与老百姓切身利益密切相关的问题。总结普遍的、共性的问题，寻找通过检察建议促进社会治理的可行路径。第二，类案监督意识。检察建议的监督事项要从个案监督向类案监督扩展，需要结合几级检察机关的职能分工来看。基层检察院更多的从个案出发制发检察建议，市级院到省级院再到最高检就要统筹谋划，发现市域内乃至全国范围内普遍性的问题，分析背后共同的倾向性问题，制发类案检察建议。第三，履职边界意识。刚才多位嘉宾都有提到，检察建议一定是履行法律监督职责过程中发现确有必要的情形。制发检察建议要严格依托检察办案，不是所有的问题都去管。某地发生过一个例子，疫情期间值守接到反映问题的电话，向相关部门制发检察建议。这样的意识是好的，但这种方式值得商榷，因为没有结合办案，不是在履行法律监督职责阶段，没有把握好检察机关的履职边界。

程金华

最高人民检察院特约研究员

上海交通大学研究生院副院长

教授、博导

如何发现线索，前面嘉宾讲到用合力。关于统筹协调，如果发现的是体制性、政治性问题，我建议自下而上和自上而下去统筹。院内的话比如前几年的线索中有几类是不是今年作为社会治理重点关注，先院内统筹。另外可以和政协等加强沟通，这个区域或者时间段内社会治理中有哪些硬骨头可以去啃。当然最后的落脚点还是跟案件相关。检察机关横向联动以后，大家觉得这个问题是有共识的，在推进的时候可以形成工作机制。

本期召集人阮祝军

上海市人民检察院检察委员会专职委员

发现线索以后，要通过调查核实等手段挖掘问题的源头，在实践当中会遇到哪些情况和问题，如何认识和解决？

米蓓

最高人民检察院法律政策研究室

民事行政法律研究处副处长

调查核实是制发检察建议的基础，一般来说主要包括四个方面。一是通过个案发现背后的问题。不仅仅关注案件本身的违法犯罪，而是在办理个案的时候，挖掘它背后的问题，为制发检察建议做最初的挖掘。二是类案的分析。办理一个案件发现一个问题，然后发现一个时期内这一类案件比较多，对这一时期的这一类案件做系统分析，从中发现普遍性问题，对类案的研判分析也是调查核实的一个方面。三是调查核实需要进行实地调查工作，调查核实的面比较广。比如涉及有关单位履职情况，可能要实地看看履职的真实情形，存在哪些问题，去调取资料、询问相关人员、跟被建议单位沟通。四是借助外力。对于专业性较强的问题，检察机关包括检察官个人的能力是有局限性的，要借助外部专业人士的力量才能把问题搞清楚。另外，调查核实要注意三点。一是有的地方在被建议单位的职责方面了解不清楚，有些问题不属于这个部门的职责，提出建议后无法落实。二是调查核实措施是综合运用的过程，有时不实地去查看，可能不知道它的症结所在。三是检察机关不能代替行政机关去履职。我们把问题提出来，后续这个问题应该怎么去做，可能还是要交给行政机关去处理。

陈超然

上海市人民检察院检察官

最高检每年每季度都对检察建议工作情况进行通报，其中也提到一些检察建议调查核实中存在的问题。比如原因分析不透彻，对案件背后的原因和监管的问题没有开展细致的调查核实工作；比如调查方式不恰当，以单纯问卷调查代替必要的实地走访等等。社会治理检察建议调查核实有很多方法，比如专项分析提炼问题、调研实地走访、专家论证听取意见，现在有一个很重要的方式就是充分运用大数据分析。比如通过与大数据中心合作，对相关数据进行碰撞分析，发现问题、明确症结。大数据分析之所以是很好的调查核实手段，因为检察建议本来很侧重对类案的情况梳理。很需要对数据情况加强深入研判，甚至数据建模。但是大数据分析，应当与实地走访、专业论证等常规方法相结合，才能有效做实调查核实。

在调查核实当中，还需要重视的是，找准检察建议所针对的问题。检察建议提出的问题不应是浮于表面的现象，而应当是造成现象的根本原因，这样才能提出有针对性、有深度的检察建议。比如最高检“四号检察建议”，对窨井盖建设管理中存在的隐患问题作了细致深入的研究分析，并对今后进一步加强窨井盖建设管理工作，提出了有针对性的改进措施。发生涉窨井盖伤亡事故的主要原因是井盖缺失、破损、松动错位等，如果仅仅把这些现象作为问题反映给相关单位，对方是不接受的。所以检察机关要多往下挖一层，去分析产生这种问题的原因是什么，是井盖管理的混乱。经过深入的调查核实，提出的建议才有扎实的基础。

本期召集人阮祝军

上海市人民检察院检察委员会专职委员

检察建议更重要的是跟踪督促落实，那么怎么样来保证检察建议的落地见效？

米蓓

最高人民检察院法律政策研究室

民事行政法律研究处副处长

从最高检的解读来说，跟踪督促落实工作强调两个方面，一是支持配合帮助。检察建议落实的过程当中，有一些单位可能主动性不够，或者解决问题的能力上需要我们支持配合帮助。随着有些单位整改工作的推进，我们可能还要提出调整，通过合力来促进社会治理。二是跟踪问效。有些被建议单位确实不整改或不到位，就需要发挥我们监督的职能。检察建议规定当中也规定了一些措施，比如向上级主管部门通报，通过上级自上而下督促，或者如果涉及到行政机关，会跟政府部门通报督促落实。另外，有的检察建议落实政策很好，但对照发现落实工作跟检察建议提出的建议关联度不大。反映出或者建议提的不太可行，或者没有以检察建议本身为基础督促落实。个人认为还是应当是检察建议提出的举措得到了落实，再进一步去升华它、扩大它的辐射面，不能完全脱离检察建议。

何青云

上海市徐汇区人民检察院检察

委员会专职委员

为确保检察建议落地见效，一是定期跟踪回访，主动加强与被建议单位的沟通联系，及时发现问题、积极协助落实，同时加大检查和回访力度。对于存在一些复杂情况，不易解决的的问题，通过会商、召开联席会议等方式支持被建议单位共同研究解决。二是认真学习借鉴先进院做法，结合本地实际，研究采取积极措施抓好检察建议落实工作。主动向党委、人大报告检察建议工作情况，积极争取政府支持，推动出台加强检察建议工作的意见或者决议，将检察建议工作纳入党委、政府考核体系，不断强化和完善检察建议刚性保障和支持配合机制。

张栋

华东政法大学纪检监察学院院长、

教授、博导

检察建议和司法建议不一样，检察建议不采纳是有后果的，从法源上来讲检察建议刚性很强。如何让它真正提高刚性，一是比如抄送他的上级机关，如果确实存在问题，上级注意到了，监管部门注意到了，刚性也就表现出来了。二是检察建议本身要立得住脚，打铁得自身硬，质量要立得住。首先内部报法律政策研究部门把关控制，其次公开是公正最好的实现方式。强化检察建议的宣告送达，老百姓都知道这件事情，被建议单位就不能置若罔闻。

本期召集人阮祝军

上海市人民检察院检察委员会专职委员

完善的评价体系能够提升检察建议诉源治理的成效，在建立健全检察建议诉源治理的评价体系上，在座嘉宾有什么高见？

陈超然

上海市人民检察院检察官

我们已经把检察建议纳入法治政府建设考核体系，推动对检察建议质量以及被建议单位整改效果进行综合评价。其实评价体系指标有它的基本出发点，大的方面就是以人民为中心，更好地提升新时代人民群众的获得感、幸福感和安全感；坚持恢复性司法，推动诉讼纠纷的实质性化解，强调社会关系的修复。如果偏离这些标准就会违背初衷。就案办案、机械办案，会带来更多的衍生案件及矛盾。一时的“治标”既未解决之前的矛盾，反而激起后续更多的问题。检察建议并不是简单的追求数量，它更加要重视质量和成效，做成“金字招牌”。同时，相关考核指标设定要坚持科学性和合理性，检察建议涉及检察机关和被建议单位等多方，要促使各部门、各单位相互配合、相互支持，确保形成诉源治理工作的合力。

程金华

最高人民检察院特约研究员

上海交通大学研究生院副院长

教授、博导

我补充一点，检察机关工作虽然有回复率的考察，但是社会治理真正达到了什么效果，回头看不多，对利益相关方的信息收集也不够全面及时，后续有待改善。评价体系中还应当补充检察建议的利益相关方的意见反馈。

本期召集人阮祝军

上海市人民检察院检察委员会专职委员

检察建议工作和我们检察官的司法责任制之间应当是一种怎样的关系？

程金华

最高人民检察院特约研究员

上海交通大学研究生院副院长

教授、博导

检察建议作为检察办案履职的重要内容，应纳入检察官司法责任制，通过检察官司法责任制推动检察建议工作高质量发展。具体而言，一是应发尽发，这是对检察建议工作数量的要求。要压实检察官司法责任制，增强检察建议工作意识，提高主动参与社会治理的能力。在执法办案中养成反向审视的思维，善于剥茧抽丝，发现问题症结。也要防止为了片面追求检察建议数量出现多发滥发和凑数发的情况。二是做到应发精发，这是对检察建议工作质量的要求。健全奖惩工作机制，检察建议工作要与检察官业绩考评相挂钩。

本期召集人阮祝军

上海市人民检察院检察委员会专职委员

如何从检察机关内部一体化和四级院纵向一体化角度来推进检察建议工作，进而推动诉源治理？

陈超然

上海市人民检察院检察官

诉源治理并不源起于检察机关，检察机关也并不是诉讼的源头，但诉讼环节存在上下关联、前后影响，检察机关作为诉讼环节中承前启后的关键角色定位，可以有力推动相关社会治理问题的解决。现在检察工作十分强调强化一体履职、综合履职，要打破业务壁垒，加强数据连通，形成履职合力，说的就是一体化的问题。通过检察建议实现诉源治理其实有两个层面，第一个层面是各项检察职能如何形成合力，从贯彻落实宽严相济刑事政策，加大源头控案力度，到深化认罪认罚从宽制度，提升办案质效，再到积极参与社会治理，实现“源头预防”等等。第二个层面再是检察机关各业务部门如何在检察建议推进诉源治理上形成合力。前者是前提，“四大检察”形成合力然后才有诉源治理检察建议的合力。

米蓓

最高人民检察院法律政策研究室

民事行政法律研究处副处长

纵向一体化，就是上级的检察建议精神下级如何落实，以及下级的检察建议如何扩大辐射面应用。最高检的1-8号检察建议需要地方的检察机关来一体落实，主要是两方面工作，一是针对检察建议提到的问题及建议措施，各地去跟相关职能部门共同去推进问题的解决。二是针对本地的具体问题和具体案件反映出的特征，向相关部门提出具体建议，但要坚决杜绝照抄照搬，因为每个地方的问题、组织特征都是不同的。关于如何扩大辐射面，比如上海，上级从下级发现某个问题具有典型性，上级从市里层面进行统筹，从市域制发检察建议促进相关部门自上而下推动问题治理。比如河南，县级检察机关向当地公安机关制发检察建议，取得良好效果，市院向市公安局进行问题通报，市公安局也认可并认为有必要开展整治。虽然没有从市院层面再去制发检察建议，但市院跟市公安局联合相当于把治理工作扩大了辐射面。

本期召集人阮祝军

上海市人民检察院检察委员会专职委员

横向一体化除了内部一体化，还包括不同地区的一体化，异地制发检察建议如何加强配合协作？

陈超然

上海市人民检察院检察官

一个城市不同区之间不能算异地制发，异地制发更多是不同省份、不同城市之间，这就涉及到协同治理问题，也就是说，“协同”包含制发协同和治理协同，两者缺一不可。因为治理方面涉及到当地的社会治理，所以程序上一定要征求当地检察机关意见建议，进而形成联动效应，比如需要联合开展专项行动、联合调研、联合普法宣传等。要注意的是，异地制发检察建议比例应当是有限的，不应该出现大幅度多发的情况。

本期召集人阮祝军

上海市人民检察院检察委员会专职委员

今天几位嘉宾从理论和实务的视角，进一步明确检察建议工作“为何做”“做什么”“怎么做”，并以全局性、系统性、前瞻性的视野为检察机关高质量做优检察建议工作，切实助力社会治理现代化提出了诸多宝贵建议。感谢各位嘉宾的真知灼见。

文稿整理：徐汇区检察院 战 策

嘉定区检察院 曹俊梅